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新加坡与中国国家治理方式变革的比较分析(上)

时间:2017-8-13| 来源:| 编辑:| 点击:0次

  李路曲教授指出,新加坡稳定有序地推动了民主进程或渐进而有效地进行了国家治理方式的改革,这对后发展国家有很大的鉴戒意义。

  中国改革开放以来,新加坡成为中国学习的榜样之1。新加坡总统陈庆炎2015年访华时说,自20世纪90年代以来,已有约有5万名中国领导干部到新加坡学习城市管理、社会治理和公共管理等课程。但与此同时,中国知识界对学习新加坡亦有不同意见。

  在本文中,上海师范大学哲学与法政学院教授李路曲认为,对中国而言,新加坡的比较价值在于它的治理方式与中国有基本类似的地方,治理体系有较高的现代化水平,而且也走过了1条渐进式转型与改革之路。两国国家治理方式变革的相同的地方表现在: 都是在保持政治稳定的条件下以强国家来推动现代国家建设,推动市场化和社会多元化的进程。不同的地方表现在: 在国家治理体系的现代化,包括建立责任型政府、民主化、法治化、市场化和社会组织的发展方面,新加坡的改革更早也更加深入和成熟,其特点是从强国家弱社会向国家与社会相平衡的方向发展。

  李路曲教授指出,新加坡稳定有序地推动了民主进程或渐进而有效地进行了国家治理方式的改革,这对后发展国家有很大的鉴戒意义。当前,中国正在进行转变政府职能、构建责任型政府的改革,这既是提高国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,也是发展民主政治的重要基础和内容。李路曲教授强调,中国需要适应社会转型的需要,建立新的、有效的民主政治机制,来调和各利益群体的利益和诉求。

  本文分上下两部份刊出,以下是上半部份。

  新加坡,夕阳下的狮身鱼尾像。视觉中国 资料

  以往以中国为坐标进行的国家治理方式的比较研究,主要有两条学术理路: 1条是把中国渐进式治理方式的改革与1些国家激进式的改革或民主化路径进行比较; 另外一条是与1些国家渐进式治理方式的变革进行比较,这也包括与同1国家的不同发展阶段的不同发展模式即渐进式改革或激进式改革的比较。

  与激进式的改革路径进行比较的学术理路主要是与近几10年来产生民主转型国家的比较,包括前苏联-俄罗斯、东欧、东亚、拉美等转型国家,对照阐明了激进式转型造成了政治失序,而中国渐进式改革保持了经济和社会的较快发展。但是这类建立在相异案例比较基础上的研究所得出的结论过于宽泛而缺少量性和可操作性,即我们只得出了在特定时期特别是当代的转型中渐进式改革更加可行,但缺少其可行或渐进程度的比较性度量。

  新加坡与中国治理方式比较的方法论意义

  与渐进式改革国家治理方式进行比较的学术理路主要包括两个方面: 1是与1些正在产生渐进式转型的国家进行比较,例如新加坡、马来西亚和越南等; 2是与产生过激进式转型但政局已稳定并推动渐进式改革的国家进行比较,这类国家较多,乃至包括与西方国家在某1领域进行的治理方式的改革进行的比较。但后者由于相干干预变量的差异较大,因此,可以把它看成是1种介于渐进式转型与激进式转型国家之间的1种治理方式,正是由于如此,这类国家的经验容易被忽视。1般来讲,在渐进式治理方式之间进行比较,即类似案例之间的比较,更容易于离析出二者产生不同变化的缘由,特别是更容易取得量性变革便可操作性的经验,从而对改革的程度有更精确的认识。目前在这方面缺少系统性或深入的比较成果,大多数比较局限于经验学习和试错的层次。

  从中国国家治理方式渐进式变革的现实来看,中国更需要与进行渐进式变革又比中国的治理水平更加现代化的国家进行比较。在这方面,由于过去我们是以经验学习的方式进行的,虽然这是1种有1定可操作性和比较稳健的比较方式,也给我们提供了1些有益的鉴戒,但是由于这类比较只是潜伏性的,没法纳入所有重要的相干干预变量进行充分的证实与证伪,这就在很大程度上没法肯定比较对象,即相干案例及经验之间的真实或完全的类似性或差异性程度,使我们没法全面及深入认知趣似的治理方式及其经验为何会有不同的效果?例如,我国企图学习新加坡管理国有企业的方式,实行了股分制和由国资委来管理国有企业,但这更多是情势上的,并没有把影响企业制度的政府与国有企业的关系和市场化程度和意识形态等干预性变量放进去进行系统地比较研究,因此这类学习的效果有限。

  已有的以我国为中心的关于国家治理方式的比较研究,不但比较的方法和程度有很大不足,而且都是从当时的需要动身,也都只是部份地完成了国家治理方式比较的历史使命。虽然进1步的比较研究或说任何1种研究都不可能终结这1领域的研究,也不可能完善,但面对已走上国家治理体系和治理能力现代化之路的中国来讲,面对已往比较研究的不足,我们需要更加系统而规范的比较研究。进而,从现实动身,以治理方式的现代化水平更高、发展路径类似、诸多主要的干预变量也类似的新加坡作为比较对象,既有益于对照较对象即国家治理方式和相干干预变量进行证实和证伪,也有益于阐明中国国家治理方式改革所应有的向度和程度。

  我们还可以从与前苏联-俄罗斯的比较来看与新加坡比较的公道性。把前苏联-俄罗斯的国家治理方式作为学习或比较对象1直是我国政府和学界最重要的比较研究之1,这与两国作为社会主义大国因此具有类似性是分不开的。从方法论上来看,由于这是1种类似案例的比较,最易鉴戒和学习比较对象的治理方式。从学习前苏联的社会主义模式,学习前苏联的政治经济改革,到1990 年代后又研究前苏联-俄罗斯的政治经济转型和普京时期俄罗斯的改革和国家治理方式,这些都是从中国的现实关怀动身的。但是,在前苏联产生转型的1段时期里,这1比较不再是类似案例,而变成相异案例,因此,它不再是解决如何鉴戒可操作性经验的问题,而只是解决哪种转型及治理方式更好的问题。

  在解决了这1问题后,中国与俄罗斯之间比较的现实意义愈来愈小了,这主要是由于俄罗斯的政治制度产生了很大的变化,这1方面表现在虽然两国现在都有中央集权的政治机制,但俄罗斯是在产生了政治转型后构成的中央集权,两国的各种政治变量都有很大的差异: 俄罗斯有1定的选举政治,反对党都有所发展,国家与企业的关系不再是国家主导,产权结构不再是以国有企业为主,执政党和意识形态不再是社会主义的。另外一方面,中国国家治理的现代化水平和经济发展也已遇上或超过俄罗斯,因此在1定程度它不再适合依然作为中国比较学习的对象。固然,这不意味着中国不能像俄罗斯学习1些具体的经验,而是说与相异性案例进行比较,不但没法得出类似度或可操作性较高的经验,而且即便某些具体的经验看起来是类似的,但由于相干干预性变量的差异很大,因此也很难具有可比性和可操作性。

  从中国提高国家治理方式现代化水平的比较要求来设计比较的对象或案例,比较的对象或国家最少应具有以下条件: 后发展国家,正在进行渐进式的国家治理方式的改革,经济和社会发展水平更高,最好具有强国家的治理模式。实际上,这些条件或变量就是我们这个比较框架中重要的自变量、干预变量和因变量,而具有这些条件或因素的国家实际上是我们在1个广泛的国家群当选择出来的,是把这1时期东亚与东欧正在转型并在进行国家治理方式改革的各国放在1个比较框架中进行分析的结果。

  我们知道,自20世纪80年代以来东亚和东欧的数10个国家都处于社会和经济的转型进程中,它们都在进行国家治理方式的现代化建设和改革,这两类国家或案例群,1类是前社会主义国家,另外一类是“东亚模式”国家,而实际对中国来讲是1个案例群,由于中国既是社会主义国家,也是东亚国家,因此,这些国家的转型发展与治理方式对中国有着直接可比的重要意义。

  进而,我们将这1时期东亚和东欧进行转型发展和改革国家治理方式的国家或案例放在1个比较框架中进行分析,发现国家治理方式的改革越是渐进,国家治理就越是稳定; 改革越是激进,国家便可能越发不稳定。改革越是渐进,国家发展的动力就越小,制度变迁也越慢,乃至可能遭到阻碍;反之,越是激进性的改革,改革的动力就越大,就越容易冲破对改革的阻碍。同时,过于激进的改革,由于在短时间内改变了国家和社会结构,人们难以适应,即背背了文化变迁的规律,因此威权主义回归的可能性就越大,改革的成果也难以巩固。最后,只有相对稳定和适度的转型和改革才可能推动国家治理方式的现代化建设,有效地提高国家治理能力。因此,我们需要找到在国家稳定和改革力度这两个变量中相对平衡并到达最大效益的国家为比较对象,这个国家就是新加坡。

  新加坡的比较价值就是通过以上的案例设计和比较框架的设立及对相干变量的排列组合进行分析而得以确立的。由此,中国与新加坡治理方式的比较可以免相异案例比较得出的结论过于宽泛因此缺少可操作性的问题; 同时,由于新加坡与中国的治理方式相近并且发展水平更高,从比较方法和治理经验上来讲,容易离析出它们产生不同变化的缘由和中国可以鉴戒的经验。固然,由于构成转型发展和国家治理水平的因素是复杂而多变量的,每一个国家在转型方式与政治回归之间、在稳定与发展之间、在治理方式与政府效力之间的关系其实不完全相同,因此,任何1个国家或案例,包括新加坡与中国治理方式的比较价值都是相对而不是绝对的,只是在1定的时空条件下才可能具有更大的价值。

  具体来讲,新加坡与我国1样处于渐进式转型和治理方式改革的相近位置,但发展比我国更早,现代化程度更高。从1959 年人民行动党执政时的人均国内生产总值100美元发展到2014年的人均55000美元,新加坡已建成了发达的市场经济和法治社会,民主政治得以稳定推动,政府的治理能力位于世界前列。这主要得益于它延续有力地推动治理方式的现代化改革,在政治稳定和改革的力度之间保持1种平衡。在这1进程中它建立了领导层的制度化更新机制,解决了党政分开和机构臃肿的问题,化解了利益团体对改革的阻碍。

  国家与社会: 后发展国家治理方式的理论及其演进

  国家治理方式的现代化主要是指提高国家治理的现代化水平或增加治理的现代性含量。最近几年来,后发展国家主要面临的是在现代化早期构成的具有1定现代性的治理方式的基础上进1步提高现代化水平的问题,乃至需要构建适应后现代化发展的治理方式。这些是阻碍后发展国家提高治理效力和治理能力的主要问题,也是提高国家治理能力的基本路径和基础。

  关于国家治理能力或国家能力的研究,西方政治学者在20 世纪初已展开。德国社会学家马克斯·韦伯指出,国家能力就是国家合法使用自己的独占性权利进行活动的能力,是以国家的政治统治能力和政治管理能力为基础治理全部社会的能力。20世纪中叶,随着结构功能主义理论在政治学中的发展,1些学者开始从这1视角来探究国家治理能力问题。美国社会学家塔尔科特·帕森斯将与1定政治制度相联系的国家权利的大小视作是衡量国家能力强弱的标准,认为国家正是通过政治制度来控制其内部不同利益间冲突的,政治体制可以增进内部不同群体间的沟通与互动。结构功能主义政治理论的另外一位代表、美国政治学家戴维·伊斯顿将国家活动表述为政治体系的输出和输入进程,由此,国家能力的强弱直接表现为政治体系输出效果的好坏; 同时,政治体系对环境的适应或反馈情况会间接影响着政治体系的输出效果,因此,对环境的适应和应对能力也是国家治理能力的重要内容。

  初期的制度主义理论被利用到国家领域以后,也对国家治理能力进行了研究。瑞典经济学家缪尔达尔于上世纪60年代指出,国家治理能力表现为它的治理能否增进政治、经济、社会等因素的良性循环,并将国家能力进1步具体化为国家贯彻政策的能力,政府和和公众遵照法律的程度,政治参与的水平和民众实行责任的状态等。更早些时候,另外一位制度主义者、德国历史学家奥托·欣茨指出,作为1种制度体系,国家对领土范围内的人口进行保护、统治和管理,对财产分配和社会结构分层施加影响的能力就是国家治理能力。这两位学者都已注意到社会对国家的反作用,从社会与国家互动的角度思考国家与社会的关系,这比单向度强调国家作用有了很大进步。

  20世纪40年代末构成、60年代末以来学术影响不断壮大的公共选择理论从国家能力的有限性角度关注国家的治理能力,强调政府干预的局限性和缺点。美国经济学家詹姆斯·布坎南把“经济人”假定这1理论从经济领域延展到对国家的分析中,认为政治领域的个人或国家都会像市场领域中的个人和团体1样追逐私利。因此,国家的政治活动不会自动代表公共利益,国家的干预也没必要然会寻求公共利益,所以国家活动能力的增强其实不意味着国家寻求公共利益能力的增强。新制度经济学派的美国经济学家道格拉斯·诺斯也对国家持“经济人”假定。基于国家与产权制度的密切关系,诺斯主张将国家能力界定为与产权相干的“暴力潜能”。暴力潜能能否同等分配和提高经济的绩效,与产权的效力和政治统治的控制力相干。布坎南和诺斯关于政府作用和能力的论述阐明了国家治理能力的消极性和有限性,其背景是市场和社会的发展及对国家权利的限制。

  从学界关于国家治理能力的论述来看,其中存在1个从强调国家的作用到强调国家与社会互动再到强调国家能力的有限性的演化进程,这与现代国家建构的发展包括国家与社会关系的变化相适应。

  有关国家治理能力的理论对后发展国家的适用性,可以从历史进程的必定性和特殊性两个方面来看。必定性是指,虽然后发展国家现代国家的建设及关于国家治理体系和治理能力的研究要晚于西方国家200 年以上,但依然表现出了从强国家到国家与社会共治的历史趋势; 后发展国家的特殊性不但表现在其历史的滞后性,而且还表现在由于它们遭到外界竞争的压力和追逐的需要,更加需要借助国家的气力来加速推动现代化的进程,这与西方国家在工业革命时期主要是借助市场的气力有很大的不同。西方国家虽然在20 世纪特定时期也有加强国家干预的举措,但那只是历史必定中的偶然,很快就又被市场化改革所替换。

  其实,“后发展国家”、“亚洲模式”、“东亚模式”、“中国模式”、“新加坡模式”这些概念都意味着提倡强国家的治理方式。近几10年来,在后发展国家中,随着市场化进程的推动,也出现了改革政府功能、下放政府权限和培养社会组织的趋势,这已成为后发展国家的普遍选择,虽然各国发展的程度仍有较大差别。

  由此看来,国家的治理能力实际上包括国家管理社会的能力和国家适应社会的能力。在现代国家建设的早期,由因而国家控制社会,因此国家的管理能力更加重要; 在现代国家建设到达1定阶段后,由于社会组织发展起来,因此国家与社会之间的互动更加重要,在这类环境中,国家的管理能力与国家对社会的适应能力是相辅相成的,国家只有在适应社会的基础上才能实行有效地管理; 同时,国家要在有限而公道的范围内实行有效地管理,才能为社会组织提供良好有序的发展环境。

  在这1进程中,政治制度的创新特别是适时调剂国家与社会的关系始终具有重要的意义。衡量1个政治体系适应能力的标准是看它进行制度创新的能力。在现代化进程中,国家必须有适应新生社会利益团体和改变既得利益团体的能力,具有改变以往社会各种政治气力的关系格局,有建立和发展起能够表达各种利益的政治组织的能力。由于后发展国家是在较短的时期中加速进行现代化和国家建设的,因此在这方面对国家制度变迁能力的要求也更加明显。

  强国家与大政府: 政府干预社会的不同方式

  我们从国内学者关于国家体制与国家能力关系的不同观点来进入这个问题。

  香港中文大学教授王绍光和清华大学教授胡鞍钢1993 年出版的《中国国家能力报告》1书深入分析了中国的央地关系与国家能力问题。他们指出,从1980年代初以来,中国出现了地方割据的现象,这阻碍了统1市场的构成,也使国家能力遭到极大的削弱,出现了“弱中央、强地方”的现象,因此要重新调剂中央与地方的关系,加强中央政府的权利。但是北京大学政府管理学院教授李强认为中国出现的国家能力降落主要不是由于地方的分权而是由于国家权利过大酿成的结构性问题。改革开放后由于单位制的作用致使中央政府对各省区的控制能力有所降落,同时,省对市、市对县、县对乡的控制能力也受单位制的影响而有所降落。

  这表明,如果说中国目前存在着某种权威危机的话,这个危机其实不仅是中央权威的危机,而是从中央到地方的公共权威的整体性危机。特别是,这不是哪1级政府权利太小的危机,而是权利配置不当的危机,即有些权利需要通过改革或提高应用权利的能力来加强,有些则需要弱化或取消,有收有放,放大于收。

  这就有1个既要保证政府应有的权利不被削弱,又要改变或弱化其全能主义的组织结构和权利结构的问题。实际上,集权政府或中央集权与强政府有很大的差异。1般来讲,集权政府是建立在自然经济、计划经济或有限市场经济基础之上的,这时候需要政府使用强迫性权利来管理经济和社会,所以,在通常情况下,集权政府也是1个强政府。但是,随着经济市场化和社会多元化的发展,或说在1个转型社会中,集权政府强迫性的社会管理方式愈来愈不能适应转型需要了。这时候,集权政府需要改变或弱化自己的全能主义管理方式。这就有可能实现从集权型政府向强政府的转变。

  那末,甚么是适应转型社会或市场经济的强政府呢? 从现实来看,这样的政府既可以主导经济和社会的现代化进程,保持政治稳定,有较高的合法性权威,又不是1个大政府,不管是组织范围还是权利结构都比较小,做到“大道至简,有权不可任性”,它只在现代法律规定的范围内行使自己的权利。这方面新加坡是较为理想的例子,它是强国家,但其执政党和政府的机构都很简单。对中国来讲,建立这类强政府的基本要求就是要强化政府作为公共产品提供者的权威和能力。另外一方面,要逐渐弱化和剥离政府具体管理经济活动和社会生活的职能,由管理向服务转变,只有如此,才能在转型进程中使政府的公共权威得到有效支持。

  政府与社会的关系是衡量大政府还是强政府的1个重要标准,也是国家治理方式的重要组成部份。从整体上来看,政府与社会是1对矛盾统1体,既相互依存又相互对峙。美国加州大学伯克利分校荣休教授彼得·埃文斯指出,国家运转的效力依赖于本身嵌入社会的程度,而不是与社会对峙的程度。固然,国家具有自主性,它有超出所有社会组织的属性和能力,但是,国家的自主性在很大程度上也取决于它对社会的嵌入性,在民主化国家和民主国家中特别如此,否则国家难以取得有效的支持或合法性,其政策难以贯彻。因此,自主性和嵌入性的结合赋予国家1种特殊的权利行使方式,这就是国家只有通过1定的社会组织才能有效地行使权利,而非对社会直接行使权利。

  对所有国家来讲,政府如何公道地使用自己的权利或处理好与社会的关系,既是1个基本的治理问题,又是1个动态的平衡问题,即随着社会经济和政治的发展,政府与社会的关系也要不断地变化,否则,即便是原来公道的关系也会变得不再公道。政府的权威或范围大于社会和市场发展的需要,就应当限制政府的范围和减少职能; 政府的权威或范围小于社会和市场的需要,政府的权利或范围就应当适当扩大。

  换言之,政府对社会的干预是必要但有限度的,既要将政府包办1切、干扰治理各方发挥自主有效性的权利束缚起来,又要保证政府权利在公道的区间内进行积极而有效的运作; 既要保证政府权利不能随便而为,又要保证政府权利适时而为。在此基础上肯定的政府-市场-社会各归其位的治理原则才是现代国家治理的原则。在这1原则主导下,社会不但可以公道合法地规范并限制政府的作用,可以限制政府随便侵入社会自治领域,而且政府也能够在法律的支持下更有效地应用自己的权利,使政府以更高的治理绩效去解决好国家的治理方式和政策制定的问题。1个在公道的行动范围内“起舞”并重视效力的政府,才能真正发挥政府的作用。因此,能否掌握好这个限度是正确处理政府与社会关系的关键所在。

  近几10年来,大多数后发展国家都经历了1个政府的作用从大到小的转变进程。在这1变革中,既要在微观上给政府留有足够的自由裁量权,保证政府有足够的权利来规范市场和社会的运作,又要限制政府不能过度地使用手中的权利,从而压抑市场和社会的活力。最近几年来这个问题由于福山新著的出版而引发了讨论。美国斯坦福大学高级研究员弗朗西斯·福山指出,1个秩序良好的社会需要具有强政府、法治和民主问责3个基本要素,不能仅仅强调民主的多元性,政府效力是重要的。福山通过分析各国政治和经济发展的状态,提出在后发展国家的发展进程中,过于强调民主的多元性而忽视了政府权利不利于经济和社会的发展。

  

  下半部份:a/20170810/019789.htm

  本文转载自澎湃新闻:http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1755435

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